工作研究_北京市信访办公室

信访工作

把握信访内在规律推动涉诉信访矛盾化解

2012-05-31

就涉诉信访而言，其功能包括三个方面:利益表达功能，即涉诉群众通过信访渠道表达自己的利益诉求；权利救济功能，即涉诉信访可以作为正常司法救济程序的补充程序来实现公民的权利救济；矛盾化解功能，即通过处理涉诉群众的来信来访，化解、减少矛盾

解决信访问题不能以破坏司法权威和司法公信为代价，也不能靠法院单打独斗。人民法院化解涉诉信访矛盾是人民法院参与社会管理的重要方式，应当以司法为民为着力点，充分利用社会资源，积极运用多种渠道、多种手段、多种方式化解矛盾纠纷

立案信访部门作为人民法院的一个重要组成部分，是人民法院践行司法为民理念的重要平台，参与社会管理的重要载体，也是推进社会矛盾化解的前沿阵地。当前我国正经历着空前广泛的社会变革，这种变革在给社会改革带来巨大活力的同时，也必然会带来种种矛盾和问题。

实践证明，只有深入研究我国现阶段立案信访发展的特点和规律，准确把握社会转型期涉诉信访存在的新问题、新挑战，才能找准工作切入点，进一步强化司法审判的延伸功能和服务功能，不断增强立案信访工作的针对性和有效性，在解决矛盾纠纷、维护社会稳定的过程中，大力推进社会管理创新。

构建立案阶段的源头治理体系

加强源头治理，从根本上讲，就是要在党的领导下，坚持发展是第一要务，坚持在发展中解决问题，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态建设，特别是要着力解决好民生、民主、民心问题，促进社会进步和人的全面发展；从社会管理本身讲，就是要构建源头治理体系，使关口前移，尽可能防止、减少、弱化严重社会问题和社会冲突的产生。

王胜俊院长指出，涉诉信访的源头有三个:第一个是立案、审判、执行环节；第二个是审判管理和各项规章制度；第三个是法官的政治责任感、工作作风。开展“社会主义法治理念再学习再教育”、“群众观点大讨论”等专项教育活动，加强信访评估、信访通报等各项制度建设都是源头治理的必要手段。但从立案角度讲，源头治理意味着既要把住立案关口，依法、稳妥地受理案件，又要发挥主观能动性，加大立案阶段的调解力度，使矛盾化解在萌芽状态。

司法的最终目的在于定分止争，维护群众的合法权益。在立案过程中，要依法保障群众诉权。严格按照诉讼法的规定，对符合受理条件的起诉，一律依法及时受理。但同时也要认真研判，分析案件通过司法程序处理的法律效果和社会效果，对收进来之后通过司法程序处理效果不好，致使群众实体权利得不到保障的，要发挥司法的能动性，积极协调相关部门给当事人寻找较好的救济途径，从根本上解决矛盾。

实践证明，调解是化解社会矛盾、促进社会和谐的有效手段。大力推行中、基层人民法院民商事案件立案阶段调审对接工作，是实现源头治理的根本举措。现在法院70%到80%的信访案件都是民商事案件，执行难、法官违法乱纪、法官形象不佳也主要集中在民商事领域。法院要扭转局面、改变现状，就要把民商事审判问题解决好，就是要开展审前调解、进行调审对接。

首先，要优化调审对接模式。实践证明，那种组织涣散、指导不力、调解无序、保障缺乏的所谓“全社会”调解、泛而无边的“民间调解”，由于没有法官的参与指导、调解人员素质参差不齐、群众积极性不高、调解协议不具有强制执行力等，实施效果都不理想。实施诉讼源头治理，必须要在立案阶段调动社会力量进行化解，必须在法官的主导下，建立一支专业化、规范化的先行调解队伍，必须要以法院强制执行为保障，形成诉讼内和法官主导下多元化解纠纷机制。通过规范化的审前调解化解掉50%到60%的民商事案件。

在调研中，我们看到上海徐汇区法院已经采取了相应措施，包括聘请由退休法官、检察官、警官、人民调解员及青年律师等组成的专职调解员、兼职调解员，委托他们进行诉前调解及诉前委托鉴定工作，成立婚姻家庭、劳动争议、道路交通、房产纠纷、商事纠纷等“10+1”专业工作室，对达成调解协议的，由法院进行司法确认。通过开展审前调解，上海徐汇区法院80%的民商事案件都在审前得到解决。

其次，立案庭推进调审对接是职责所在。在立案阶段进行调解是有充分的理论依据和现实基础的，也是符合民事诉讼内在规律和司法实践要求的。法律明确规定，调解应当贯穿于法院审判过程的始终。在立案阶段进行调解，有利于提高民商事审判整体效率，降低一审案件上诉率，解决二审“终审不终”，缓解“执行难”的问题。在立案阶段进行调解，能够抓住矛盾尚未激化的短暂时机，提高调解成功率。这项工作最高人民法院在2005年的西安会议就提出了要求。目前，将“立案调解”表述为“先行调解”，已经成为这次民事诉讼法修改条款中的规范性语言表述。实践证明，哪个法院重视，工作进展快，信访压力就小。从这个意义上讲，立案调解是信访源头治理的必要措施。

再次，要大力开展审前调解，规范调审对接。从实际情况看，审前调解在案件总数中的比例只有百分之十几，最多的也就达到百分之三十多，这样的比例远远不够。英美法系通过实施民事审前准备程序，只有不到百分之四的案件进入庭审。我们可以借鉴国外先进理念和国内先进做法，进行一定的实践。

健全多元化解机制

构建大信访格局

所谓多元化解机制，就是指社会通过文化建设和制度建设，营造多种化解人际矛盾或纠纷的有利环境，创建多元化解和解决纠纷的制度、组织或机构及其他社会力量，为社会生活中可能发生的社会矛盾或纠纷提供多种化解渠道和途径。

健全多元化解机制，是人民法院参与社会建设、推进社会管理创新的一种重要方式。我们要紧紧依靠党委领导、人大监督、政府支持，将调解工作纳入社会治安综合治理工作整体推进，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与。

建立健全人民调解、行政调解、司法调解相结合的协调机制，大力推行审前调解、调审对接机制，积极引导当事人选择审前调解等方式化解矛盾纠纷，广泛动员各方力量，综合运用法律、经济、行政等各种手段，联合化解信访矛盾。规范调解程序，充分发挥司法在大信访格局中的引导作用。

积极加强在交通事故损害赔偿纠纷、劳动争议、物业、农村土地承包等领域与交警、工会、房地、农委等主管部门的诉调对接力度，大力推动行业联动化解矛盾机制的建设，进一步实现纠纷解决主体多元化、途径、方法多元化。

大力支持建立基层调解组织，加强对民间调解组织的监督指导力度，形成法院主导下全社会参与的大调解格局，合力推进社会管理。要建立健全党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的工作长效机制，合力化解涉诉信访难题。

社会管理创新是一项全社会共同参与的系统工程，社会管理任务的实现，离不开人民法院。大力推动涉诉信访矛盾化解，对促进涉诉信访工作良性发展、推动社会管理创新具有积极意义。