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海安：从“民告官不见官”到“官民对簿公堂” 群众对政府满意率高
2012-10-31
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中国江苏网10月25日讯(通讯员 葛重兵 韩伟 记者 韦轶婷)2004年以来，海安县两任县长、206位行政机关负责人先后出庭应诉。最近6年，该县行政机关负责人出庭应诉率100%。在海安，发生行政诉讼，政府行政部门负责人出庭应诉，已成为一种普遍现象。最高人民法院副院长江必新称赞这一创新之举为：“海安样本、南通现象、江苏经验，具有标本意义。”最近，海安县这一做法入选江苏省“十大法治事件”。
海安的这一做法，经历了漫长的探索历程。2002年、2003年，海安行政诉讼共受案96件，却无一例行政机关负责人出庭应诉。行政案件受案难、审理难、执行难，上诉率、申诉率、信访率居高不下。为什么会出现这种现象？海安人民法院曾就此进行过调研，了解到，行政机关负责人普遍存在“三怕”心理：怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉。而老百姓则不愿告、不敢告、不会告。
2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》和江苏省《法治江苏建设纲要》先后出台。这两个“纲要”为行政审判突破“瓶颈”提供了前所未有的良好氛围。海安县人民法院向县政府提交了司法建议书——主张将行政机关负责人出庭应诉列入业绩考核，强力推动行政机关负责人出庭应诉。
法院的司法建议得到了县委、县政府的重视和支持。时任海安县县长章树山认为，这个司法建议好，可以推动“一把手”学法、知法，及时查找工作漏洞，有助于减少违法行政。他说：“老百姓不找县长找院长，标志着社会的进步。”2004年10月，海安县委下发《法治海安建设实施纲要》，将行政首长出庭应诉制度作为法治海安建设活动的一项重要考核内容。
而章树山正是第一个代表政府站上被告席的行政首长。2004年7月16日，海安法庭开庭审理行政许可法实施以来第一起涉及行政许可的案件。原告是农民张某夫妇，因不服县人民政府建设用地行政许可，将县政府告上法庭，章树山毫不犹豫地坐在了法庭的被告席上。张某说，县长亲自来，说明政府对老百姓的事很重视，这个态度很好，即使输了我们也服气。
县长亲自出庭，展现了海安政府敢于负责任的形象，对推进行政机关负责人出庭应诉制度有标杆式的示范意义。在章树山出庭的当年，海安县有3名行政“一把手”、两名行政机关分管负责人出庭应诉，海安行政诉讼实现了从“民告官不见官”到“官民平等对簿公堂”的历史性突破。
出庭应诉成制度，一任接着一任干。“出庭就是最重要的公务！”这是章树山的后任，全国人大代表、时任海安县县长单晓鸣对全县行政机关负责人的要求。
2007年5月，海安县海安镇凤山村95岁老人谢安(化名)因老家280多平方米宅基地权属纠纷，与大儿媳妇赵某闹得不可开交，于是将海安县人民政府告上法院，要求撤销县政府颁发给第三人赵某的集体土地使用权证。5月14日，到任仅半年时间的单晓鸣出庭应诉。
“九旬老人起诉县政府，女县长出庭应诉”，该案入选2007江苏依法行政十大新闻，成为全国各大媒体竞相报道热点。“不怕民告官，就怕民闹官。当被告并不可怕，怕的是不敢当被告。我们行政机关负责人不仅要敢于站上被告席，还要敢于出声，积极主动地表达行政机关的立场，起到解释、宣传、沟通、协调的作用。行政官员出庭应诉是官民共同接受普法教育的最佳路径。”单晓鸣说。
在县长的带动下，越来越多的行政负责人在庭审中不再静坐听审，而是直接参加辩论和矛盾化解，国土局、建设局、工商局等行政机关的负责人，不但有案必到，还到庭必辩。2003年以前，被告行政机关的败诉率往往高达30%以上，一些执法问题长期得不到纠正，行政机关屡屡在同一问题上重复败诉。行政负责人出庭应诉制度得到推行后，行政机关直接败诉率明显下降，近两年来已降至5%以下。
2010年3月，海安县委、县政府出台《2010年度目标绩效考核办法》，被告行政单位负责人出庭情况与所在部门全体人员年终考核奖挂钩。而且，海安县还规定，有“四种情形”，一把手必须出庭应诉：重大、群体性行政诉讼﹔行政赔偿的行政诉讼案件﹔行政机关当年在行政诉讼中败诉的﹔行政案件比较多的行政机关。部门负责人出庭应诉次数一般不少于行政诉讼案件的一半。
在大规模的城市化建设中，海安县近年来每年拆迁近百万平方米，动迁近万户人家，却没发生过一起大规模的上访事件。海安县政府也是少有的没有围墙的政府大院。今年地方两会期间，海安县无人越级上访。“近年来，海安群众对政府的满意率一直很高，这与政府各职能部门依法行政、公正执法有着密切关系。”海安县委书记单晓鸣说。